Magnus Henrekson: Därför lever inte skolmarknaden upp till förväntningarna

 

Det har gått mer än ett kvartssekel sedan friskolereformen genomfördes. Förväntningarna på det fria skolvalets effekter var stora. När skolminister Beatrice Ask (M) sjösatte reformen var det för att skapa ”stimulerande tävlan mellan olika skolor, med olika inriktning och olika ägandeformer”. Valfriheten skulle bidra till stärkt kvalitet och ökad kostnadseffektivitet samtidigt som det skulle ge upphov till spridningen av ”nya och effektivare arbetsmetoder”. [1]

Detta skedde i en tid av en i övrigt mycket hög reformtakt. Först decentraliserades huvudmannaskapet till 290 kommuner som saknade kompetens att bedriva skolverksamhet. I samma veva avskaffades viktiga kvalitetsstödjande regler: Krav på att lärare skulle vara ämneskunniga togs bort, krav på lokaler, timplaner och klasstorlek avskaffades, tid för förberedelser av lektioner och efterarbete garanterades inte längre och kontrollen av läromedlens kvalitet avskaffades.

 Sett ur ett näringslivsperspektiv blev friskolereformen en framgång. I dag finns över tusen friskolor i Sverige och de tillhandahåller utbildning för 15 procent av grundskoleeleverna och en fjärdedel av gymnasieleverna. [2] Samtidigt söker vi förgäves efter den rika flora av små enskilda skolor drivna av eldsjälar som dåtidens borgerlighet såg framför sig. I stället för mångfald och alternativ har vi fått standardisering och ”industrialisering” hos de största aktörerna. Och friskolereformens huvudsyfte, att allmänt höja kvaliteten, har inte uppnåtts.

Enligt ny forskning märks ingen större skillnad mellan elever i friskolor och kommunala skolor i den senaste PISA-mätningen. Visserligen verkar konkurrensen i sig ha en viss positiv effekt; både friskolor och kommunala skolor är bättre där det finns konkurrerande skolor att välja mellan. [3] Dock presterar gymnasieelever i friskolor sämre på de nationella proven än elever i kommunala skolor när externt rättade prov jämförs. [4] Dessa skillnader är emellertid långt mindre viktiga än det faktum att svenska elever presterar avsevärt sämre än tidigare – oavsett skolform. [5]

Varför har då inte konkurrensen och det fria skolvalet fått de förväntade positiva effekterna på kvaliteten i skolsystemet som helhet?

 Att valfrihet och konkurrens gynnar konsumenter på normala marknader av privata producenter och köpare som själva betalar är väl belagt, men skolmarknaden är en så kallad kvasimarknad där skattebetalarna finansierar brukarnas val och varken konsument eller producent behöver ta någon större ekonomisk risk. Det kräver inte mycket eftertanke för att inse att manipulation och slöseri kan förekomma när det allmänna går in som mellanhand mellan producent och konsument.

Utbildning är dessutom en trovärdighetsvara. Producenten vet i regel mer än konsumenten om den senares behov. En producent kan därför i kraft av sin expertis påverka konsumenten. Om det varken är möjligt att verifiera vilken utbildning som givits eller att hålla producenten ansvarig för dåliga resultat, så är risken stor att producenten inte levererar önskvärd kvalitet. Det är således allt annat än självklart att konkurrens under sådana villkor ger bättre utfall.

Svensk skolutbildning är alltså en trovärdighetsvara på en kvasimarknad där enskilda aktörer (skolor) producerar åt brukare (elever) vars konsumtion finansieras av det offentliga (skattebetalarna). Egentligen skulle utbildning kunna vara näst intill befriat från problemet att utvärdera kvalitet för brukaren (eleven) och för den som betalar (det offentliga). Detta förutsätter dock att staten genom sina myndigheter definierar vad som ska mätas, det vill säga vad som ska läras ut, och åtar sig att mäta resultatet.

Trots bristerna var det inte förrän hösten 2011 som gymnasiets nationella prov samlades in centralt. Innan dess var den avreglerade gymnasieskolan i stort sett utan extern kvalitetsgranskning. [6] Det är närmast självklart att definitionen av ”rättvisande” betyg blir lokal utan ett tydligt och bindande ankare för betygssättningen, vilket också Skolverket konstaterat. [7] Trots detta, och trots att betygen är det viktigaste konkurrensmedlet, delegerades ansvaret för att sätta rättvisa betyg till enskilda skolor. 

Den svenska modellen med skolval och olika utförare – inklusive vinstdrivande företag – förutsätter att läroplaner och skolmyndigheter både bejakar att kunskap kan mätas och är beredda att bestämma vad man avser att mäta. Särskilt gäller detta när eleverna avslutar gymnasiet. I stället gjorde man tvärtom. Läroplanens kunskapssyn medför problem, då den är genomgående vag gällande vad exakt elever ska kunna i ett ämne. Termer som ”få inblick i”, ”få perspektiv på” och ”samtala om” används för att beskriva målen. [8]

 Skolval och konkurrens mellan skolor har framför allt kunnat höja kunskapsresultaten när en extern part står för slutexaminationerna, som i det tidigare systemet med real- och studentexamina. [9] Skolorna vet då vilka målen är och de kan utveckla nya vägar att nå dem inom ramen för de resurser en skolpeng ger. Läromedelsproducenter drivs i sin tur att utveckla material av hög kvalitet.

Skolväsendet är ett allmänintresse, vilket bland annat manifesteras av en lagstadgad skyldighet för alla att gå i skolan tills de fyller 16. Staten har valt att delegera produktionen av de tjänster som utgör allmänintresset på skolområdet. För att det ska fungera väl måste dock staten ta på sig att definiera vad som ska uppnås och mäta graden av måluppfyllelse. Den rådande kunskapssynen och de arbetsformer som denna kunskapssyn implicerar är dock inte kompatibel med kunskapsmätning och extern examination.

De reformer som öppnade för mångfald och konkurrens på skolområdet motiverades med att de skulle leda till högre kvalitet och elever som efter avslutad skolgång var bättre utbildade än tidigare generationer. Så blev inte fallet, eftersom de konkurrerande utförarna agerar inom ramen för ett regelverk byggt på en kunskapssyn och ett arbetssätt som innebär att skolorna inte konkurrerar genom att visa att deras elever får mest kunskaper.

Om skolval och konkurrens däremot hade införts i kombination med en detaljerad nationell läroplan och ett system där betygen sattes genom extern examination, då hade istället skolval och konkurrens kunnat leda till högre kunskapsnivå hos eleverna. 

 

Magnus Henrekson 

Professor i nationalekonomi och vd för Institutet för Näringslivsforskning (IFN). Redaktör för boken Kunskapssynen och pedagogiken – Varför skolan slutade leverera och hur det kan åtgärdas, som kan beställas till specialpris här.

 

Noter

[1] Proposition 1991/92:95, om valfrihet och fristående skolor.

[2] Till detta kan läggas 243 fristående förskolor, vilka tar hand om 20 procent av barnen i förskoleklass. Sifferuppgifter är från Skolverket.se/statistik-och-utvardering (läst 7 september 2017).

[3] Böhlmark, A & Lindahl, M, 2015, ”Independent schools and long-run educational outcomes: evidence from Sweden’s large-scale voucher reform”, Economica 82(327), 508–551

[4] Heller Sahlgren, G, 2017, ”Skolpolitiskt relevanta faktorer bakom Sveriges resultat i Pisa 2015”. Stockholm: Svenskt Näringsliv; Hinnerich, B T & Vlachos, J, 2017, ”The impact of upper-secondary voucher school attendance on student achievement: Swedish evidence using external and internal evaluations”, Labour Economics 47(August), 1–14.

[5] För en omfattande genomgång av resultatfallet, se t ex Henrekson, M & Jävervall, S, 2016, Svenska skolresultat rasar: vad vet vi? Stockholm: Kungl Ingenjörsvetenskapsakademien (IVA).

[6] SOU 2016:25. Likvärdigt, rättssäkert och effektivt – ett nytt nationellt system för kunskapsbedömning. Del 1. Betänkande från Utredningen om nationella prov. Stockholm: Utbildningsdepartementet.

[7] ”Men sammantaget visades för grundskolan att det inte är ovanligt att det förekommer ett slags ’skolkultur’ för hur lärarna i ett ämne på en skola sätter betyg i förhållande till de nationella proven” (s. 62 i Skolverket, 2009, ”Likvärdig betygssättning i gymnasieskolan? En analys av sambandet mellan nationella prov och kursbetyg”. Rapport 338. Stockholm: Skolverket).

[8] Skolverket, 2016, Läroplan för grundskolan 2011, reviderad 2016. Stockholm: Skolverket. Tillgänglig på http://www.skolverket.se.

[9] Woessman, L. 2016, ”The importance of school systems: evidence from international differences in student achievement”, Journal of Economic Perspectives 30(3), 3–31.